起草《机关事务条例》（以下简称《条例》）的一项重要基础工作，是对有关法律、法规、法规性文件、规章及规范性文件（统称政策法规）进行梳理，理清他们与《条例》之间的关系，强化《条例》的可操作性。本文拟对《条例》与有关政策法规之间的关系作初步分析，以期对《条例》起草工作有所裨益。
一、《条例》与法律的关系
（一）法律规定。机关事务工作领域迄今未制定一部专门性法律，涉及机关事务工作的法律主要有《中华人民共和国物权法》、《政府采购法》、《人民防空法》等。
《中华人民共和国物权法》第五十三条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”两个条文宣示了行政事业单位对直接支配的国有资产的权能，是行政事业单位国有资产管理的“母法”，也是机关事务管理部门履行行政事业单位国有资产管理职能的根本法律依据。
《政府采购法》对政府采购原则、主体、程序、合同、组织形式、质疑投诉、监督检查、法律责任等作了全面规定。该法第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”目前，有些集中采购机构设在机关事务管理部门，《政府采购法》是机关事务管理部门的集中采购机构组织实施政府采购的基本法律依据。
《人民防空法》明确了人民防空基本原则、管理体制、经费保障、防护重点、工程建设与维护管理、通信警报等内容。该法第七条第四款规定，“中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作”。该法以法律形式明确了设在国管局的中央国家机关人民防空办公室的职能和地位。
另外，当前《节约能源法》修订草案充分肯定了各级机关事务管理部门在公共机构节能规划、标准制定等方面的地位和作用，如第四十四条第二款规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门负责制定本级公共机构节能规划，并组织实施。”该修订草案的通过，将成为机关事务管理部门履行节能管理职能的重要法律依据。
（二）《条例》与有关法律的关系。作为行政法规，《条例》应当遵循《中华人民共和国物权法》、《政府采购法》、《人民防空法》等法律的有关规定。这些法律中涉及机关事务工作的内容比较完善，法律效力高于法规，建议《条例》通过制定准用性规则[1]与之衔接，或重述与机关事务工作密切相关的法律条文以示强调，或细化有关条款内容和程序，增强可操作性，以便于执行。
二、《条例》与行政法规、“三定”规定和法规性文件的关系
（一）《条例》与行政法规。目前，涉及机关事务工作的行政法规为数较少，主要有《楼堂馆所建设管理暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《物业管理条例》等。这些法规对办公楼建设、用地和物业管理等领域作了规定，对规范机关事务工作发挥了重要作用，特别是《土地管理法实施条例》第五条第一款规定，“中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定”，明确了国管局在中央国家机关用地管理方面的作用。
《条例》与这些行政法规处于同一法律位阶，效力相同，但规范内容不同。《条例》着重规范整个机关事务工作，是机关事务工作的一般法，办公楼建设、用地和物业管理等仅是其内容之一；而《楼堂馆所建设管理暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《物业管理条例》等是规范办公楼建设、用地和物业管理的专门法规，虽然涉及到机关事务工作，但就整个机关事务工作规范体系而言，属于特别法。至于具体适用问题，在《条例》出台施行后，应当根据特别法优于一般法、新法优于旧法的原则[2]合理确定。
（二）《条例》与“三定”规定。各级政府通过印发 “三定”规定，明确了机关事务管理部门的职能配置、内设机构和人员编制。国管局“三定”规定涵盖职能调整、主要职责、内设机构和人员编制，明确了国管局是国务院管理中央国家机关事务工作的直属机构，主要负责制定机关事务工作的方针政策和规章制度；管理行政事业单位国有资产、基建工程、住宅建设、人防工程、住房资金；拟定住房制度改革、后勤体制改革的意见；组织实施政府集中采购；承办国家重大活动和国务院召开重要会议的总务工作；指导和协调中央国家机关社会事务工作，以及管理和协调各省、自治区、直辖市及副省级人民政府驻京办事处等。
“三定”规定作为《国务院组织法》的必要补充，为确立《条例》中机关事务管理部门的职能权责奠定了基础。但由于《国务院组织法》并未明确各部门的权能、机构等，致使“三定”规定易随机构改革需要或者形势变更而变化，无法彻底解决实践中机关事务管理部门与有关部门在资产管理、政府采购、基建投资、经费管理和预算等事项中存在的职权不清、权限交叉，或者职能难以落实等问题。为明确职能界限，确保正常履行职能，建议《条例》根据机关事务工作的本质特点和社会发展需要，尽可能将“三定”规定的职能法定化，原则是，既要巩固发展比较成熟和稳固的职能，又要具有前瞻性，不断增强“弱势”职能和“新型”职能，例如公务接待、预算管理、能源资源节约等。
（三）《条例》与法规性文件。虽然涉及机关事务的行政法规数量不多，但在办公用房和用地管理、公务用车、住房保障、公务接待、机关后勤体制改革等方面，党中央、国务院出台了一系列法规性文件，对规范和加强机关事务工作发挥了重要作用。
1.房地资产管理。《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局关于改进和加强中央国家机关办公用房管理意见及其实施细则的通知》（国办发〔2001〕58号）规定，中央国家机关办公用房及其相应土地实行权属统一管理，由国管局负责，统一申办中央国家机关办公用房所有权及相应土地使用权登记。各部门、各单位未经国管局同意，不得自行处置其使用的办公用房及相应土地，不得改变办公用房的用途，不得将办公用房租、借或调整给下属单位或其他单位使用。《国务院办公厅转发国管局、中直管理局关于进一步加强和改进中央单位用地管理工作意见的通知》（国办发〔2006〕84号）指出，国管局、中直管理局等部门分别负责本系统、本部门中央单位土地使用权的归口管理以及建设用地规划的编制与实施工作，严格土地利用活动的监督与管理，强化中央单位用地的调整与处置。《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）要求，严格审批党政机关办公楼建设项目，从严控制党政机关办公楼建设标准，规范党政机关办公楼建设资金来源和管理方式，全面清理党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目，建立健全相关制度和监管机制。 

2.公务用车管理。《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》（中办发〔1994〕14号）规定，部长级和省长级干部配备的专车，属中央党政机关的，分别由中直管理局和国管局配备或批准配备。《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（厅字〔1999〕5号）规定，因特殊公务，确需配备排气量2.0升以上、价格25万元以上轿车的，中央党政机关分别由中直管理局和国管局审批。
3.住房保障。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）标志着全国住房制度改革全面展开，指明了由住房实物分配向住房分配货币化转变的改革方向。《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发建设部等单位关于〈在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案〉的通知》（厅字〔1999〕10号）授权国管局会同有关部门制定住房补贴、廉租住房承租申请、审批等办法，规定国管局、中直管理局在一定时期内可以统一组织建设经济适用住房。《中共中央办公厅国务院办公厅转发建设部等单位〈关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见〉的通知》（厅字〔2005〕8号）规定要以职工住房档案为依据，严格审核购房资格，建立申请、审批和公示制度。
4.公务接待。《党政机关国内公务接待管理规定》（中办发〔2006〕33号）第十五条规定：“机关事务管理和接待部门应当加强对预算执行的管理，整合已有的接待服务设施，利用社会服务资源，避免浪费和重复建设。”
5.机关后勤体制改革。《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办〔1993〕33号）指出，为加强机关后勤机构改革的组织领导，由国管局负责组织实施机关后勤机构改革方案，并会同有关部门共同研究解决机关后勤改革中的有关政策性问题。《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局中央机构编制委员会办公室关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见的通知》（国办发〔1998〕147号）提出了规范机关后勤行政管理职能，进一步明确机关服务中心的性质和任务，建立和完善结算制度等改革措施。
上述法规性文件对机关事务工作发挥着重要作用，是制定《条例》的重要依据。建议把这些法规性文件有关内容移植到《条例》中，以行政法规形式固定下来，从主要运用政策手段，转变为政策手段和法律手段并行并重；由主要靠宣传教育、行政纪律和党纪保证实施，转变为主要靠国家强制力保证实施，便于遵守执行，以适应依法治国、建设法治政府的要求。
三、《条例》与部门规章的关系
（一）部门规章。主要有国管局制定的机关事务规章（在立法法施行前）和国务院其他部门制定的与机关事务工作有关的部门规章。
1.机关事务规章。国管局制定的机关事务规章有8件，分布在财会制度和国有资产、人民防空、住房保障、住房资金管理等方面，分别为《关于中央党政机关工作人员在国内交往中收受礼品登记和处理办法》（国管财字〔1995〕第158号）、《中央国家机关住宅公务电话管理暂行办法》（国管财字〔1997〕第199号）、《中央国家机关〈行政单位财务规则〉实施细则》（〔98〕国管财字第266号）、《中央国家机关行政单位会计制度》（〔98〕国管财字第267号）、《中央行政事业单位固定资产管理办法》（国管财字〔2000〕32号）、《中央国家机关人民防空行政处罚实施办法》（国管人防字〔1998〕第265号）、《在京中央和国家机关职工住房面积核定及未达标、超标处理办法》（国管房改字〔2000〕36号）和《在京中央和国家机关公有住房售后共用部位共用设施设备维修基金归集管理使用暂行办法》（国管房改字〔2000〕66号）。
2.与机关事务工作有关的部门规章。国土资源部印发的《在京中央国家机关用地土地登记办法》第七条规定：“在京中央国家机关用地单位申请土地登记时，应当提交《土地登记规则》规定的文件资料和有关机关事务管理局出具的土地登记申请审核意见。土地权属资料不齐全的，还应提交由有关机关事务管理局确认盖章的土地权属来源说明函。地籍调查由有关机关事务管理局会同北京市局组织进行的，还应提交申请登记宗地的地籍调查资料。”第十一条规定：“在京中央国家机关用地变更的，申请办理土地变更登记时，应当提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见。”财政部印发的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位资产实行综合管理。[3]
（二）两者关系。从立法的统一性、连续性和稳定性出发，《条例》应当吸收国管局制定的机关事务规章的有关内容。另外，《行政法规制定程序条例》第二十三条规定：“国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。”鉴于《条例》有关内容可能与国务院其他部门制定的规章不一致，如国有资产管理，会影响《条例》的顺利出台，因此，有必要就《条例》与有关规章的分歧，与相关部门充分协商并妥善解决，以减小立法阻力。
四、《条例》与外发规范性文件的关系
自1980年以来，仅国管局就制定（或参与起草）了外发规范性文件270多件，在中央国家机关范围内初步建立起机关事务政策法规体系，对推进机关事务工作“管理科学化、保障法制化、服务社会化”发挥了积极作用。这些规范性文件涵盖机关事务工作各个领域，是机关事务政策法规的重要组成部分，也是起草《条例》时不可忽视的重要内容。因此，应当正确处理外发规范性文件与《条例》的关系。
（一）外发规范性文件是制定《条例》的重要参考。外发规范性文件，一般是为贯彻党中央、国务院发布的政策或适应客观工作需要而制定的，针对性、现实性较强，对《条例》的起草具有重要的参考意义，如国有资产管理范围、内容及职责范畴可参考《中央国家机关国有资产管理暂行办法》（国管财字〔1998〕第7号），国有资产处置方式和程序可参考《中央国家机关国有资产处置管理办法》（国管财〔2004〕第196号），办公与业务用房建设方式可参考《中央国家机关建设项目管理办法（试行）》（国管房地〔2004〕153号），办公用房的维修可参考《中央国家机关办公用房维修管理办法（试行）》（国管房地〔2006〕288号），等等。
（二）《条例》将提升外发规范性文件效力。外发规范性文件在法律效力上低于法规、规章，当调整同一对象或事项，因规定不同而产生冲突时，规范性文件无法得到适用。《条例》正好弥补其不足，将有关规定提升为行政法规的内容，提高了有关规定的法律效力，有利于机关事务管理部门履行管理职责和顺利开展工作。
（三）《条例》有利于增强外发规范性文件的执行力。外发规范性文件政策指导性较强，法律规范性弱；告知性强，强制性弱；缺乏权利义务、法律责任等规定，不便于遵守执行。例如，《关于中央国家机关利用自用土地建设住宅有关问题的通知》（国管房地字〔2002〕171号）规定国管局有权对各单位利用自用土地建设住宅进行审批，对项目实施情况进行检查、监督，发现问题后及时处理，但未明确如何处理。而《条例》规范性较强，既明确了行为模式，又规定了相应的法律后果，且以国家强制力保证实施，一旦出现违反《条例》的情形，可以通过法定的强制措施予以纠正。
（四）《条例》与外发规范性文件内容互补。《条例》主要规定基本原则和根本制度，需要借助规范性文件在标准、程序等方面的具体规定以贯彻实施《条例》。因此，《条例》应当为规范性文件作用的发挥留有一定操作空间，条件成熟时，可以将一些重要的规范性文件完善后以部门规章或实施细则形式发布，做到既有结构上的合理性和稳定性，又富有张力，通过延伸“手足”不断满足形势发展需要，增强生命力。

（执笔人：刘翠萍   责任编辑：朱呈义）

[1]所谓准用性规则，是指内容本身没有规定具体的行为模式，而是可以援引或参照其他相应内容规定的规则。如《商业银行法》第十七条规定：“商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。”此规定即属准用性规则。
[2]《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
[3]《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》不符合国管局“三定”规定，也有悖财政部“三定”规定，在国有资产配置、使用、处置等方面，与《土地管理法实施条例》以及中办发〔1994〕14号、国办发〔2001〕58号、国办发〔2006〕84号等相违背。
                                                                                                 来源：国家机关事务管理局门户网站